FT Jari Koivunen
Ympäristölupaprosessin menestyksekäs ja mahdollisimman nopea läpivieminen edellyttää mm. lainsäädännön tuntemusta, laadukkaasti laadittuja ja riittävän kattavia lupahakemusasiakirjoja sekä toimivaa ja oikea-aikaista kommunikointia viranomaisen kanssa lupamenettelyä valmisteltaessa ja sen aikana. Lupaprosessissa tapahtuvien viivästysten seuraukset voivat olla toiminnanharjoittajille raskaita (esim. luvan saannin viivästyminen ja siitä seuraavat tuotannon menetykset), jonka vuoksi hakijan kannattaakin panostaa lupaprosessiin, sen suunnitteluun ja toteutukseen.
Lupakäsittelyn sujuvuuteen ja nopeuteen voi luvan hakijakin omalla toiminnallaan huomattavasti vaikuttaa, tekemällä hakijan oma osuus lupaprosessin suunnittelussa ja toteutuksessa laadukkaasti sekä hyvissä ajoin. Tässä suureksi avuksi voi olla myös asiantunteva ympäristökonsultti, joka tuntee lupaprosessin vaiheet, viranomaisvuorovaikutuksen merkityksen sekä sen, mitkä asian ovat keskeisiä lupahakemuksissa ja kuinka asiat hakemuksessa tulee esittää.
Sipti Environmentilla ympäristökonsulttimme ovat tukenasi koko ympäristölupaprosessin ajan. Olemme luotettava ja ammattitaitoinen kumppani eri toimialoilla tarvittavan ympäristöluvan hakemiseen. Vahva ympäristöalan osaamisemme sekä lainsäädännön, lupamenettelyiden ja viranomaisyhteistyön tuntemuksemme ovat avaimia sujuvaan lupaprosessiin. Pystymme hoitamaan lupaprosessin kokonaisvaltaisesti luvan tarpeen arvioinnista ja hakemusasiakirjojen, selvitysten sekä suunnitelmien laatimisesta aina lainvoimaiseen lupapäätökseen saakka. Avustamme tarvittaessa myös viranomaisneuvotteluissa, sidosryhmäviestinnässä, kuulemisvaiheeseen liittyvissä vastineissa, yms. Hallitsemme myös eri lupamenettelyjen yhteensovittamisen, mikäli hankkeen toteuttaminen tai toiminnan aloittaminen edellyttää ympäristöluvan lisäksi myös muita ympäristöllisiä lupia tai ilmoituksia.
Seuraavassa on kuvattu hieman tarkemmin ympäristöluvan tarvetta ja hakuprosessiin liittyviä vaiheita. Lisäksi on käsitelty lupaprosessin kestoa ja siihen vaikuttavia tekijöitä sekä sitä, miten luvan hakija itse voi prosessin sujuvuuteen ja kestoon vaikuttaa.
Ympäristöluvan tarve
Toimintojen ympäristöluvanvaraisuus perustuu ympäristönsuojelulakiin (YSL 527/2014) ja sen nojalla annettuun ympäristönsuojeluasetukseen (YSA 713/2014). Toiminnalle tarvitaan ympäristönsuojelulain mukainen lupa, jos on vaarana, että toiminnasta aiheutuu ympäristön pilaantumista. Ympäristönsuojelulakiin sisältyvässä laitosluettelossa luetellaan toiminnat, joilla on oltava ympäristölupa. Tällaisia toimintoja ovat mm. metsä-, metalli- ja kemianteollisuus, energiantuotanto, kemikaalien tai polttoaineiden varastointi, käyttö tai käsittely sekä jätteen ammattimainen tai laitosmainen käsittely, hyödyntäminen tai loppukäsittely. Toiminta saattaa olla luvanvaraista myös silloin, jos toiminta sijaitsee pohjavesialueella, toiminnasta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista, jätevesien johtaminen saattaa aiheuttaa pilaantumista tai toiminnasta saattaa aiheutua kohtuutonta haittaa naapurustolle, vaikka toimintaa ei olisi mainittukaan ympäristönsuojelulain laitosluettelossa.
Ympäristönsuojelulain mukaan lupa tarvitaan myös luvan saaneen toiminnan päästöjä, niiden vaikutuksia tai riskejä lisäävään tai muuhun olennaiseen muuttamiseen. Luvan muuttamista voi hakea luvanhaltija hakemuksella. Lisäksi lupaa valvova viranomainen tai haitankärsijä voi tehdä aloitteen luvan muuttamiseksi, jos toiminnasta aiheutuvat seuraukset poikkeavat olennaisesti ennalta arvioidusta, toimintaympäristön olosuhteet ovat muuttuneet olennaisesti, paras käyttökelpoinen tekniikka on kehittynyt siten, että päästöjä voidaan olennaisesti vähentää ilman kohtuuttomia kustannuksia, taikka muutos täytyy tehdä toimintaa rajoittavien säädösmuutosten takia.
Ympäristöluvan hakeminen
Ympäristölupaa haetaan toiminnasta ja sen laajuudesta riippuen joko aluehallintovirastolta tai kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta. Lainsäädännössä (YSL 34 §, YSA 1-2 §) on määrätty, mikä viranomainen myöntää luvan millekin toiminnalle.
Hakemus tulee toimittaa lupaviranomaiselle kirjallisena. Hakemukseen tulee liittää asian käsittelemistä varten tarpeelliset tiedot ja selvitykset koskien mm. toimintaa, sen päästöjä ja vaikutuksia sekä asianosaisia. Lisäksi hakemuksesta tulee käydä ilmi, mihin aineistoihin ja laskenta-, tutkimus- tai arviointimenetelmiin annetut tiedot perustuvat. Ennen hakemuksen laatimista ja toimittamista viranomaiselle kannattaa selvittää myös, vaatiiko hanke/toiminta ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA) suorittamista, Natura-arviointia, luontoselvityksiä, tms. selvityksiä, joiden puuttuminen ja siitä seuraava hakemuksen täydennystarve yleensä tarkoittavat huomattavaa viivettä lupaprosessiin. Ympäristölupahakemuksen sisällöstä ja tarvittavista selvityksistä on säädetty tarkemmin ympäristönsuojeluasetuksessa (YSA).
Ympäristönsuojelulain (YSL) mukaan hakemuksen laatijalla tulee olla riittävä asiantuntemus. Hakemuksen laatimisessa voi käyttää tarvittaessa ulkopuolista asiantuntijaa/konsulttia.
Ympäristölupaprosessin vaiheet
Lupahakemuksen toimittaminen lupaviranomaiselle ja mahdolliset lupahakemuksen täydennykset
Luvan hakijan toimitettua ympäristölupahakemuksen lupaviranomaiselle, viranomainen tarkastaa hakemuksen ja siihen liittyvät selvitykset. Tarvittaessa lupaviranomainen pyytää hakemukseen täsmentäviä tietoja ja selvityksiä, jotka hakijan tulee toimittaa määräaikaan mennessä. Jos hakemusta ei täydennetä määräajassa, viranomainen voi jättää lupahakemuksen käsittelemättä.
Lupahakemuksesta kuuluttaminen sekä lausunnot, muistutukset ja mielipiteet
Kun hakemus sisältää riittävät tiedot, lupaviranomainen antaa sen tiedoksi muille viranomaisille ja asianosaisille, eli tiedottaa hakemuksesta kuulutuksella.
Kuulutus pidetään nähtävillä toiminnan sijaintipaikkakunnan ilmoitustaululla ja julkaistaan myös niissä kunnissa, joiden alueita hakemus koskee tai joihin toiminnan vaikutukset kohdistuvat. Kuulutus lähetetään niille asianosaisille, joiden etuun tai oikeuteen toiminta tai hanke mahdollisesti erityisesti vaikuttaa (esim. toiminnan vaikutusalueen maa- ja vesialueiden omistajat). Merkittävistä hakemuksista ilmoitetaan myös toiminnan vaikutusalueella ilmestyvissä sanomalehdissä.
Kuuluttaminen kestää vähintään 30 päivää kuulutuksen julkaisemisesta. Kuulutusaikana asianosaiset, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea, voivat tehdä vireillä olevaan hakemukseen muistutuksen. Muilla kuin asianosaisilla on oikeus esittää mielipiteensä hakemuksesta. Lisäksi lupaviranomainen pyytää hakemusasiasta lausunnot tarvittavilta viranomaistahoilta.
Luvan hakijan kuuleminen
Kuulutusajan päätyttyä lupaviranomainen toimittaa luvan hakijalle hakemusasiasta saapuneet lausunnot, muistutukset ja mielipiteet sekä pyytää niihin vastineen luvan hakijalta. Hakijana voi sen jälkeen antaa niihin vastineensa, vastinepyynnössä määritellyn määräajan puitteissa.
Lupaharkinta ja lupapäätös
Lupaviranomainen tekee luparatkaisun sen perusteella, mitä lainsäädännössä on luvan myöntämisen edellytyksistä säädetty. Ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää lainsäädännön, kuten ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä luonnonsuojelulain vaatimukset. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei toiminnasta saa luvassa asetetut rajoitukset huomioon ottaen aiheutua toiminnan vaikutusalueella yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:
- terveyshaittaa,
- naapuruussuhdelain mukaista kohtuutonta haittaa naapureille,
- ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa,
- maaperän, pohjaveden tai meren pilaantumista,
- erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, eikä
- vedenhankinnan tai muun tärkeän yleisen käyttömahdollisuuden vaarantumista.
Jos näitä haittoja ei voida estää edes lupamääräyksin, ei lupaa toiminnalle voida myöntää.
Lupaviranomainen antaa lupapäätöksen kirjallisesti. Lupapäätökseen sisältyy kuvaus hakemuksen mukaisesta toiminnasta, päästöistä ja niiden vaikutuksista sekä hakemuksen käsittelystä. Lupapäätöksen ratkaisuosassa esitetään itse luparatkaisu ja perusteet, joilla ratkaisuun on päädytty. Toiminnan saadessa luvan, lupapäätöksessä annetaan tarvittavat määräykset, joita noudattaen toiminta on toteutettava. Lupapäätöksessä myös vastataan lausunnoissa, muistutuksissa ja mielipiteissä tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Jos hankkeeseen sovelletaan ympäristövaikutusten arvioinnista annettua lakia, lupapäätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointi on otettu huomioon lupaharkinnassa. Lupapäätöksen sisällöstä on säädetty tarkemmin ympäristönsuojeluasetuksessa (YSA).
Ympäristölupa myönnetään asian laadun mukaan joko toistaiseksi voimassa olevana tai erityisistä syistä määräajaksi.
Lupapäätös kuulutetaan sen antamisen jälkeen.
Mahdollinen muutoksenhaku ja päätöksen lainvoimaisuus
Lupapäätöksessä ja kuulutuksessa mainitun valitusajan (30 päivää) aikana luvan haltija ja asianosaiset voivat halutessaan hakea päätökseen muutosta eli valittaa päätöksestä. Ympäristönsuojelulain mukaisiin aluehallintoviraston (AVI) ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksiin haetaan muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen (VHO) ja tämän päätöksestä edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen (KHO), jos se myöntää valitusluvan.
Päätöksestä tulee lainvoimainen sitten, kun valitusaika on kulunut, eikä päätöksestä ole valitettu.
Toiminnan aloittamislupa
Ympäristöluvan saaneen toiminnan saa aloittaa, kun ympäristölupapäätös on lainvoimainen.
Luvan hakijalla on myös mahdollisuus perustellusta syystä hakea ympäristölupahakemuksen yhteydessä oikeutta toiminnan aloittamiselle jo ennen lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulemista. Lupaviranomainen käsittelee toiminnan aloittamisluvan hakemuksen ympäristölupahakemuksen yhteydessä ja antaa siitä ympäristölupapäätöksessä erilliset määräykset. Lupaviranomainen voi myös määrätä aloittamisluvan täytäntöönpanon lupapäätöstä suppeammaksi (esim. antaa luvan vain tiettyihin valmisteleviin töihin tai toimenpiteisiin) sekä määrätä täytäntöönpanon aloitusajankohdasta. Jos luvan hakija saa toiminnan aloittamisluvan ennen lupapäätöksen lainvoimaiseksi tuloa, lupaviranomainen voi määrätä hakijan asettamaan vakuuden. Vakuudella tulee pystyä kattamaan ympäristön saattaminen ennalleen silloin, jos lupapäätös valituksen seurauksena kumotaan tai lupamääräystä muutetaan. Vaatimus vakuuden asettamisesta ei koske valtiota tai sen laitosta eikä kuntaa tai kuntayhtymää.
Ympäristöluvan jo saanut voi myös hakea oikeutta toiminnan aloittamiseen enintään 14 päivän kuluessa valitusajan päättymisestä erillisellä hakemuksella. Lupaviranomainen kuulee toiminnan aloittamisluvan hakemuksesta valvontaviranomaisia ja lupapäätöksestä valittaneita ennen päätöksen tekoa.
Ympäristölupaprosessin kesto
Uutta toimintaa tai toiminnan muutosta koskevan ympäristölupahakemuksen tavoitteellinen keskimääräinen käsittelyaika on aluehallintovirastoissa noin 10 kuukautta. Suomen ympäristökeskuksen tekemän selvityksen perusteella aluehallintovirastojen ympäristölupapäätöksistä kaksi kolmasosaa käsitellään alle vuodessa ja tavallisimmin käsittelyajat ovat 9 ja 10 kuukauden välillä (Syyt yli vuoden kestäneisiin ympäristölupahakemusten käsittelyaikoihin aluehallintovirastoissa 2018–2020, Ympäristöministeriön julkaisuja 2021:35). Aluehallintovirastoissa yli vuoden käsittelyajan vaatineita päätöksiä on ollut erityisesti turvetuotantoa, jätteiden hyödyntämistä tai käsittelyä, jätevedenpuhdistamoja sekä malmien ja mineraalien kaivamista ja tuotantoa koskevissa lupaprosesseissa. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaistenkin käsittelemissä ympäristölupa-asioissa käsittelyaika on useita kuukausia, lyhimmilläänkin noin 3-4 kuukautta.
Kuten edelläkin jo todettiin, on hakijalla itselläänkin mahdollisuuksia vaikuttaa lupaprosessin sujuvuuteen ja nopeuteen. Yleensä lupahakemuksen käsittelyä edistävät ja nopeuttavat mm. ennakkoneuvottelut lupaviranomaisen kanssa, hyvissä ajoin ennen toiminnan aloittamista jätetty hakemus sekä selkeä ja mahdollisimman täydellinen lupahakemus siihen liittyvine selvityksineen. Hakijan siis kannattaa panostaa lupaprosessiin ja tehdä oma osuutensa lupaprosessin suunnittelussa ja toteutuksessa hyvissä ajoin, laadukkaasti sekä vuorovaikutteisesti viranomaisen kanssa.
Vastaavasti luvan hakijasta johtuvia, lupahakemuksen käsittelyä tyypillisesti hidastavia, tekijöitä ovat mm. liian myöhään jätetty hakemus, epäselvä ja/tai epätäydellinen hakemus siihen liittyvine selvityksineen sekä hakemuksen muutokset lupaprosessin aikana. Esimerkiksi hakijan tekemiin, viranomaisen edellyttämiin, hakemuksen täydentämisiin voi tyypillisesti kulua aikaa jopa useita kuukausia, mikä vastaavasti hidastaa lupaprosessia. Hankkeen muuttuminen lupahakemuksen vireilläolon aikana johtaa puolestaan usein siihen, että lupahakemus on kuulutettava uudelleen, joissain tapauksissa jopa useampaankin kertaan, mistä aiheutuu myös kuukausien viiveitä lupaprosessiin. Usein lupakäsittelyn pitkittyminen liittyy myös siihen, ettei hakija ole selvittänyt ennakkoon esimerkiksi luontoselvityksien tai ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA) tarvetta. Kun lupaviranomainen joutuu pyytämään niiden tarpeesta ELY-keskuksen lausunnon kesken lupaprosessia, on sillä väistämättä myös vaikutuksensa lupaprosessin kestoon. Esimerkiksi Natura-arvioinnin tarveharkinta voi kestää ELY-keskuksessa puolikin vuotta. Tiettyjen luontoselvitysten tekeminen on puolestaan mahdollista vain tiettyinä vuodenaikoina, jolloin selvitysten puuttuminen ja niiden tekeminen hakemuksen täydennykseksi voivat viivästyttää lupaprosessia huomattavastikin. Luvan hakijasta johtuvien viivästysten lisäksi myös viranomaisen toiminnasta voi toisinaan aiheutua viivästyksiä lupaprosessiin. Tällaisia viranomaisesta johtuvia syitä ovat mm. lupaviranomaisen sekä valvontaviranomaisten työkuorma/ruuhkautuneisuus, jolloin päätösten valmistelu sekä lupaprosessiin liittyvien viranomaislausuntojen anto voivat viivästyä ja vaikuttaa osaltaan lupaprosessin kestoon. Edellä esitetyn kaltaisia viivästyksiä voitaisiin välttää tai niiden kestoa ainakin lyhentää ympäristöluvan hakijoiden ja lupaviranomaisten välisellä kommunikoinnilla, jo ennen lupahakemuksen jättämistä.
Oma lukunsa onkin sitten vielä lupapäätöksiä seuraavat valitusprosessit ja niiden vaikutus lupaprosessin kokonaiskestoon. Valitusprosessit ovat kuitenkin tyypillisesti yksi lupaprosessien kestoa olennaisesti, jopa vuosilla pidentävä tekijä, ennen lainvoimaisen päätöksen saamista. Muutoinkin hitaita valitusprosesseja vielä entisestään hidastaa Vaasan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden kuormittuneisuus. Lopputulemana ovat pitkät käsittelyajat ja samalla myös epävarmuus lopullisesta lainvoimaisesta luvasta voi jatkua pitkään. Yhtenä ääriesimerkkinä tästä voisi mainita vaikkapa Kuopioon suunnitellun maailman suurimman havusellutehtaan, joka sai Itä-Suomen aluehallintovirastolta ympäristöluvan maaliskuussa 2017, mutta päätöksestä valitettiin. Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi tehtaan ympäristöluvista tehdyt valitukset puolentoista vuoden käsittelyn päätteeksi, syyskuussa 2018. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin myönsi asiassa valitusluvan ja kumosi Vaasan hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset joulukuussa 2019, lähes kolme vuotta aluehallintoviraston antaman lupapäätöksen jälkeen. Sen seurauksena tehdasta ei voitu rakentaa ja ottaa käyttöön suunnitellussa muodossaan. Alun perin tehtaan tuotannon suunniteltiin alkavan vuonna 2019 ja tehtaan olevan täydessä tuotantokapasiteetissa vuonna 2021.
Luvan hakijan paras keino välttää lupapäätöksestä tehtäviä valituksia on mahdollisimman täydellinen lupahakemus, jossa on selkeästi ja kattavasti kuvattu toiminta sekä siitä aiheutuva ympäristökuormitus ja -vaikutukset. Tärkeässä roolissa on myös lupaprosessin yhteydessä tapahtuva riittävä viranomaisvuorovaikutus, jossa tietoa vaihdetaan sekä hakijan ja keskeisten viranomaisten välillä että viranomaisten kesken. Lisäksi valituksien välttämisessä olennaista on sidosryhmien hyväksyntä, johon voidaan pyrkiä mm. riittävällä ja oikea-aikaisella sidosryhmäyhteistyöllä. Sidosryhmäyhteistyön toteuttamiseen on olemassa hankkeen luonteesta, toimintaympäristöstä, yms. riippuen monenlaisia vaihtoehtoja. Keskeistä on kuitenkin välittää sidosryhmille tietoa hankkeesta sekä poistaa mahdollisia vääriä käsityksiä hankkeesta ja sen vaikutuksista. Näin voidaan välttää ennen kaikkea epätietoisuudesta johtuvia ns. turhia valituksia lupamenettelyiden yhteydessä.
